两会新闻会客室：实施文明行为促进条例 打造全国文明城市“升级版”（视频）

　　本期嘉宾

　　文志纯 市人大代表、市人大法制委员会委员、北京浩天信和（长沙）律师事务所主任

　　杨建明 市政协委员、中楚律师事务所主任、湖南省律师协会副会长

　　郭润葵 市委宣传部副部长（兼）、市文明办主任

　　杨建辉 市政府法制办副主任

　　长沙晚报掌上长沙1月10日讯（全媒体记者 匡春林）劝阻不文明行为，今后将有法规来“撑腰”。今年的《政府工作报告》提出，2019年，长沙将实施文明行为促进条例，打造全国文明城市“升级版”。《长沙市文明行为促进条例（草案）》（以下简称《条例》）正在提请市十五届人大四次会议审议，这是32年来长沙第一部提请人民代表大会审议的与经济社会生活相关的地方性法规。

　　《条例》因何出台、有何意义、如何实施？针对市民关注的问题，昨日，长沙晚报“两会新闻会客室”邀请了参加本次市“两会”的人大代表、政协委员及相关部门负责人，围绕《条例》这一正在提请审议的地方性法规，就如何形成文明行为促进工作长效机制建言献策。

　　谈背景

　　既是提升公民道德素养的现实需要

　　也是提升文明城市品质的客观需要

　　长沙晚报：《条例》是32年来长沙第一部提请人民代表大会审议的与经济社会生活相关的地方性法规。它的出台有何重要意义？

　　郭润葵：通过地方立法，将社会主义核心价值观融入全市法治建设，这是贯彻落实中央和全国人大常委会要求的具体举措，是进一步提升公民道德素养的现实需要，也是进一步提升文明城市品质的客观需要。

　　全面小康离不开高素质公民的支撑，既要“仓廪实”，又要“知礼节”。行为文明是一种美德。通过立法的引领示范作用，倡导和培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，可以促使公民的文明素养和公德之心与日益丰裕的物质生活相匹配，实现“人”的现代化，避免因不文明行为引发社会悲剧，让人民群众过上更加和谐、更有尊严、更加幸福的生活。

　　2011年，长沙以排名省会城市和副省级城市第一的优异成绩，荣登第三届全国文明城市榜首；2015年2月28日，长沙蝉联全国文明城市荣誉称号；2017年11月14日，长沙以优异成绩再次获得全国文明城市荣誉称号。

　　虽然长沙已跻身全国文明城市行列，但文明城市发展永无止境。建立文明行为促进工作制度和长效机制，既能固化长沙多年来文明城市建设的宝贵经验和丰富成果，也是文明城市建设走上法治化、制度化的客观需要，同时也为新形势下提升文明城市品质、促进精神文明建设提供更加有力的支撑。

　　谈民意

　　多次征求意见建议，发出17万份立法调查问卷

　　长沙晚报：《条例》从起草到基本成形，经历了哪些过程？其设计有哪些特点？

　　杨建辉：《条例》于2018年初由市文明办提议，被列入市人大常委会2018年的立法工作计划。《条例》起草过程中，相关部门认真研究了有关法律、法规和国家政策，参考了外地的立法情况，在此基础上形成了条例草案初稿。

　　为充分征求民意，《条例》向社会发出了17万份立法调查问卷，对立法必要性、应当倡导和鼓励的文明行为、应当禁止和处罚的不文明行为等开展深入细致的调查；组织开展多轮次调研，听取多方意见，进行专题研究。

　　2018年11月26日，市政府常务会议审定了《条例》并提请市人大常委会审议。2018年12月27日，市第十五届人大常委会第二十一次会议对《条例》进行审议。此后，市人大法制委员会综合市人大常委会组成人员、全体市人大代表、省人大常委会法工委等多方面的意见，并按照市委常委会议要求进行了修改，形成了现在的《条例》。

　　文志纯：《条例》目前的制度设计，体现了讲政治、建机制、提品位三位一体的顶层制度思路。其从起草到基本成形，有三个显著的特点：坚持科学立法，切实把握好道德与法律、不文明行为与违法行为的关系；坚持问题导向，通过广泛调查，对社会反映强烈的不文明行为予以规范；坚持创建，主旨在于促进，重点是创新和构建全市文明行为促进机制。通过对政府及其职能部门、窗口单位、居（村）民委员会等的保障促进职责作出明确规定，构建全市文明行为促进长效机制。

　　谈实施

　　倡导引导为主，弥补“硬法”不足

　　长沙晚报：随着社会治理的理念和方式创新，“软法”以及渐次形成的软法治理机制在社会治理中发挥着越来越大的作用。研究显示，目前国家立法中软法条款所占比例达到了20%。与一般的调整行政法律关系的法律相比，《条例》在法律上的约束力和意义有何特点？

　　杨建明：《条例》旨在弘扬正能量，从人格层面和精神层面来塑造“人”，引导人们在守法的同时做得更好，属于“软法”。区别于一般的调整行政法律关系的“硬法”，即通过设置大量行政处罚等措施来纠正违法行为、依靠国家强制力来予以规范和保障的法，《条例》更多地通过倡导性、引导性条款来传达国家的价值目标、社会的价值取向和公民的价值准则。

　　在文明行为促进方面，全国已有深圳、杭州、武汉等20余个城市出台了相关立法，深圳等地开始探索在经济建设等公法领域引入柔性立法，充分发挥立法的引领示范作用，弥补“硬法”的不足。

　　虽然《条例》以倡导引导为主，但“软法”不“软”，《条例》通过广泛宣传对文明行为进行鼓励，激发公民向上向善；通过社会监督对不文明行为形成舆论压力，让行为人产生羞耻心；通过对禁止行为指引适用具体法律法规，告知人们对于不文明行为的法律后果；通过对特定行为实施行政处罚来形成法律震慑。

　　谈创新

　　不做重复性规定，结合新问题新现象拾遗补缺

　　长沙晚报：目前，很多不文明行为实际上已有法律规范，除国家的法律法规外，长沙也已出台《长沙市城市管理条例》《长沙市养犬管理条例》等多个法律法规，对一些不文明行为设置了管理措施。应如何合理处理《条例》与城管领域现有法律法规的关系？

　　文志纯：《条例》兼具创造性与拾遗补缺功能。一方面，《条例》是贯穿、指导整个文明行为促进的法规，明确文明导向、树立文明标尺，重在通过对人的引导，来促使个人行为朝正确的方向进化、发展，为提升公民文明素养的提供指引，为推动社会进步提供长效机制，而不是重在惩处违法行为，仅仅兼顾惩处个别具体的不文明行为。另一方面，《条例》不代替具体法规，原则上不涉及具体领域。

　　因此，在长沙针对不文明行为已有的法律规范基础上，《条例》基本不做重复性规定。对于社会生活中产生的新问题、新现象，特别是危害程度较大、群众反映强烈、社会关注度较高、具有本土特色的十大不文明行为，《条例》拾遗补缺、回应社会关切。例如，规范了对共享交通工具的使用和管理，规范了在公共交通工具以及室内公共场所吸烟、霸座、干扰客运车辆驾驶员安全驾驶等行为。

　　谈定位

　　应妥善处理道德与法律的关系

　　长沙晚报：《条例》列举了很多文明行为与不文明行为。事实上，一些不文明行为，仅限于道德范畴。《条例》应如何处理好道德与法律的关系？

　　郭润葵：《条例》立法过程中尤其注重处理好道德与法律的关系。道德层面的纠错机制在于道德约束和舆论谴责，需要依靠内心、良知和舆论来规范，若将道德规范全部上升为法律规范，人们将时时刻刻、随时随地面临违法，这既是对社会生活的破坏，也是对法治的破坏，因此立法过程中应坚持避免法律干预社会生活过深的原则。

　　一般来说，不文明行为分两类。一类是违法的不文明行为，只有规定了处罚措施、受惩处的行为才是违法行为，违法问题依靠处罚来解决；另一类是尚未构成违法的不文明行为，对于没有规定处罚措施的不文明行为，不宜简单地认为是违法行为，也就是说，即便是不文明行为，只要不是违法行为，仍属于道德调整的范畴。

　　杨建辉：《条例》坚持教育与惩罚相结合，《条例》第三十七条第二款创设了社会服务制度，规定“违法行为轻微，违法行为人自愿书面申请参加有关行政管理部门安排的与文明行为促进工作相关的社会服务，经相关行政管理部门认定，可以从轻、减轻或者不予处罚。”该规定通过让违法行为人从事有益于文明行为促进工作的相关公益劳动，弥补因其违法行为带来的损害，从思想上促使其纠正违法行为。

　　杨建明：目前，深圳、宁波、武汉、太原等地的文明行为立法多规定了该项制度。对于该制度的必要性基本能够达成共识，但也有一种意见认为，其突破了《行政处罚法》第二十七条的规定，存在合法性风险。另一种意见认为，目前条文表述属于对《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻、不予处罚情形的具体细化，为行政机关行使、制定自由裁量权提供了指引。因此，结合多方意见后，《条例》在草案中保留了社会服务制度，以便省、市人大常委会在审议中进一步讨论，争取在《条例》中确立该项制度。这也是长沙的立法创新举措。